A Comunicação da Comissão, de 19 de Outubro de 2007, intitulada «Agenda para um Turismo Europeu Sustentável e Competitivo»(1) volta a acentuar a umbilical ligação da competitividade do turismo à sua sustentabilidade porquanto a qualidade dos destinos turísticos depende fortemente do ambiente natural e das populações locais. Daí que se imponha uma abordagem global que vise simultaneamente a prosperidade económica do turismo, a coesão social, a protecção do ambiente e a promoção da cultura.
Os objectivos da Agenda são, assim, a prosperidade económica, equidade e coesão social, a protecção do ambiente e da cultura.
Destes objectivos decorrem vários desafios para o sector, designadamente:
Garantir a segurança(2) dos turistas e das populações locais.
Conservação sustentável e gestão dos recursos naturais e culturais dos destinos turísticos.
Redução do nível de utilização dos recursos e da poluição nos lugares turísticos, incluindo-se a produção de resíduos.
Gerir as mudanças ocorridas no interesse do bem-estar das comunidades.
Diminuição do carácter sazonal da procura.
Tomar em consideração o impacto ambiental dos transportes associados à actividade turística.
Tornar o turismo acessível a todos, sem discriminação.
Melhorar a qualidade dos empregos do turismo.
A realização dos objectivos da agenda far-se-á com base num quadro de acção coerente apoiado em adequadas políticas públicas, designadamente a gestão sustentável dos destinos - em que avulta o planeamento da utilização do espaço e do solo ou as decisões de investimentos em matéria de infra-estruturas e de serviços - a interiorização das questões de sustentabilidade pelas empresas e a sensibilização dos turistas para a necessidade de passarem a escolher destinos sustentáveis.
A Comissão avança um conjunto de princípios em ordem a um turismo simultaneamente competitivo e sustentável, a saber:
Adoptar uma abordagem global e integrada, atendendo aos impactos económicos sociais e ambientais a fim de se chegar a um turismo equilibrado e que respeite a sociedade e o ambiente.
Planificação a longo prazo, atendendo não apenas às necessidades das actuais gerações mas também das futuras.
Participação alargada nas decisões fazendo intervir todas as partes interessadas.
Utilizar os melhores conhecimentos disponíveis na definição das políticas e ao nível das decisões e partilhando-os ao nível europeu.
Princípio de precaução, actuando de forma preventiva em ordem a evitar qualquer efeito nefasto sobre o ambiente ou a sociedade.
Fixação e observância da capacidade de carga dos destinos turísticos estabelecendo limites ao desenvolvimento turístico e aos fluxos turísticos.
Proceder a um controlo permanente dos impactos.
O enfoque em acções conjuntas e continuadas, iniciativas como destinos europeus de excelência, a promoção da Europa enquanto destino de qualidade e sustentável são outros importantes aspectos referidos no documento que também alude aos vários fundos comunitários de que podem beneficiar os projectos turísticos.
Como várias políticas comunitárias(3) podem influenciar o turismo e a sua sustentabilidade há que integrar esta última e a competitividade nas políticas da Comissão, a qual deverá atender às necessidades específicas dos territórios, independentemente de serem zonas costeiras e marítimas, de zonas de montanha, de zonas rurais ou ainda de zonas urbanas.
(1) COM(2007) 621 final - não publicada no Jornal Oficial.
(2) Para além de desafio é também uma condição indispensável para o sucesso da actividade turística. As boas práticas em matéria de protecção de locais relevantes e grandes eventos através do Programa Europeu para a Protecção das Infra-estruturas Críticas fornecem ao Estados-membros um bom instrumento.
(3) O ambiente, os transportes, o emprego ou a investigação.
A importância das áreas protegidas da Europa como locais de grande interesse para o turismo reforçou a necessidade de uma adequada gestão desses territórios. O objectivo da sustentabilidade nestes sensíveis espaços turísticos pode alcançar-se por várias formas, designadamente através da criação de um modelo de boas práticas e a identificação das áreas que lhe ficam submetidas.
A Carta Europeia de Turismo Sustentável em Áreas Protegidas foi desenvolvida com o apoio da Comissão da União Europeia e da Federação Europarc[1] assentando no relatório “Loving Them to Death”publicado em 1993[2], no qual se advoga uma menor intensidade da actividade económica do turismo nesses espaços e a necessidade de uma harmonização e integração dos aspectos ambientais, culturais e sociais com o desenvolvimento económico.
Visando a implementação do relatório, a Federação dos Parques Regionais de França constituiu um grupo com representantes europeus das áreas protegidas, empresas turísticas e ONGs.
Uma iniciativa paralela, que remonta a 1997, do Fundo Mundial para a Natureza[3], o programa PAN (Protected Areas Network) Parks[4] visa introduzir uma ligação entre a conservação da natureza e o turismo à escala europeia, colocando o valor económico gerado pela actividade ao serviço da protecção da natureza. Até 2001 tinham sido reconhecidos 17 parques obedecendo a um rígido conjunto de princípios e standards. Os visitantes sabem que nestes espaços são observados os padrões mais exigentes de conservação da natureza designadamente a dimensão mínima de um parque é de 25.000 ha, dos quais 10.000 ha, constituirão uma zona interdita.
Estes dois programas são reconhecidos pela Comissão Europeia porquanto fornecem uma base para a aplicação de boas práticas no conjunto da sua rede de área protegidas Natura 2000.
A Carta Europeia de Turismo Sustentável em Áreas Protegidas foi desenvolvida ao longo de cinco anos a partir da informação associada a 10 parques-piloto e objecto da reflexão de um grupo consultivo de 25 especialistas em turismo sustentável e representantes dos operadores de turismo.
Um dos objectivos da Carta é o de garantir que os parques criaram as estruturas e desenvolveram os processos adequados ao turismo sustentável. Requisito fundamental é que cada parque tenha uma estratégia de turismo sustentável e um plano de acção elaborado em estreita concertação com os actores locais relacionados com o turismo, conservação e os interesses da comunidade local.
Na primeira fase, em 2001, foram reconhecidos sete parques na sequência de um procedimento em que os candidatos para além de aderirem aos princípios da Carta elaboram um relatório sobre as medidas que implementaram o qual é avaliado por um técnico nomeado pelo Europarc que in loco inspecciona e dialoga com todas as partes interessadas.
Os Princípios para o Turismo Sustentável em Áreas Protegidas:
Proteger e valorizar o património natural e cultural da área protegida.
Providenciar aos visitantes uma experiência de qualidade durante a sua visita.
Proporcionar aos visitantes informação sobre as qualidades específicas da área protegida.
Estimular a oferta de produtos turísticos específicos que permitam a descoberta e a compreensão do meio natural e cultural da área protegida.
Assegurar que o turismo suporta e não reduz a qualidade de vida dos habitantes locais.
Aumentar o conhecimento sobre a área protegida e sobre os assuntos da sustentabilidade entre todos aqueles que estão envolvidos no turismo.
Aumentar os benefícios do turismo na economia local.
Monitorizar os fluxos de visitantes para reduzir os impactos negativos.
[1] http://www.europarc.org
[2] Em 1991 havia sido criado um grupo de trabalho na área do turismo sustentável com o objectivo de estudar esta actividade económica nas áreas protegidas.
Para além das agências de viagens, a Directiva Bolkestein, agora transposta pelo Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho, abrange outras actividades de relevo para o turismo como o rent-a-car, a animação turística/operadores marítimo-turísticos e os estabelecimentos de restauração e bebidas.
Os estabelecimentos que não tenham fins de prevenção da doença, terapêutica, reabilitação e manutenção da saúde, os quais se dedicam exclusivamente a finalidades estéticas, à beleza e ao relaxamento são excluídos da disciplina da actividade termal passando a ser considerados equipamentos de animação turística.
1) Introdução
O Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho, vem estabelecer os princípios e as regras necessárias para simplificar o livre acesso e exercício das actividades de serviços e transpõe a Directiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro, vulgarmente conhecida por Directiva Bolkestein ou Directiva dos Serviços.
Embora uma boa parte do preambulo procure enquadrar o diploma legal no Programa do Governo, o sumário e o articulado revelam claramente o propósito dominante, ou seja, a transposição da Directiva Bolkestein (art.º 1.º/2).
O diploma tem como objectivo fundamental a fixação dos princípios e das regras necessárias para simplificar, no território nacional, o livre acesso e exercício à actividade de serviços (art.º 1.º/1) excluindo-se do seu âmbito as que sejam desenvolvidas com gratuitidade ou seja, apenas relevam as que tenham contrapartida económica (art.º 3.º/1).
2) Âmbito objectivo e subjectivo
A quem se aplicam estas normas (âmbito subjectivo) e a que situações (âmbito objectivo), são matérias reguladas respectivamente nos artigos 2.º e 3.º.
O âmbito subjectivo: prestadores de serviços estabelecidos em Portugal ou noutro Estado membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu sejam pessoas singulares ou colectivas.
No âmbito objectivo as actividades de serviços desenvolvidas com carácter remunerado e que sejam oferecidas ou desenvolvidas em Portugal. Com carácter exemplificativo – ou seja, o legislador limita-se a enumerar alguns exemplos mas existem outros – surge-nos no final do diploma um anexo com uma listagem de actividades. Algumas delas respeitam ao turismo, a saber:
Agências de viagens de turismo;
Aluguer de veículos automóveis sem condutor (rent-a-car);
Animação turística e de operadores marítimo-turísticos;
Operações turísticas de observação de cetáceos;
Restaurantes e bares (estabelecimentos de restauração ou de bebidas);
Por serviço entende-se qualquer actividade económica não assalariada – isto é, sem a natureza de contrato de trabalho subordinado, o qual é desenvolvido sob autoridade e direcção de outrem – prestada normalmente mediante remuneração, remetendo-se expressamente para o art.º 57.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (art.º 3.º/2).
Existem, porém, serviços aos quais não é aplicável o diploma, que se encontram excluídos do seu âmbito de aplicação (art.º 3.º/3):
Os serviços financeiros;
Os serviços e as redes de comunicações electrónicas;
Os serviços no domínio dos transportes e de navegação marítima e aérea, incluindo os serviços portuários e aeroportuários, na condição de estarem abrangidos pelo âmbito do título VI do TFUE;
Os serviços de empresas ou agências de trabalho temporário;
Os serviços de cuidados de saúde;
As actividades cinematográficas, de rádio e audiovisuais,
As actividades de jogo a dinheiro;
Os serviços sociais no sector da habitação, da assistência à infância e serviços dispensados às famílias necessitadas;
Os serviços de segurança privada;
Os serviços prestados por qualquer entidade no exercício de autoridade pública de harmonia com o art.º 51.º do TFUE;
Os serviços prestados por notários.
3) O livre acesso e exercício das actividades de serviços
O princípio fundamental fixado no art.º 49.º do Tratado de Roma no qual se determina que as restrições à livre prestação de serviços na Comunidade serão proibidas relativamente aos nacionais dos Estados membros estabelecidos num Estado da Comunidade que não seja o do destinatário da prestação surge-nos agora no art.º 4.º, que consagra igualmente a liberdade de estabelecimento.
De harmonia com estes dois estruturantes princípios os prestadores de serviços – quer as pessoas singulares ou colectivas nacionais quer as sedeadas noutro Estado membro - podem livremente estabelecer-se e exercer a sua actividade em território português, designadamente através da criação de sociedades, sucursais, filiais, agências ou escritórios fazendo-o em regra sem necessidade de qualquer permissão administrativa ou até de uma mera comunicação prévia. No entanto apesar da regra ser a desnecessidade de permissão administrativa ou comunicação prévia consagram-se algumas excepções no capítulo III (artigos 8.º a 18.º) as quais se traduzem um duplo condicionalismo: situações em que lei preveja tal permissão administrativa e a mesma possa ser estabelecida (art.º 4.º/1).
O conceito de estabelecimento é fixado no n.º 2 do art.º 4.º: o exercício efectivo pelo prestador de uma actividade económica não assalariada de harmonia com o art.º 49.º do TFUE ou a constituição e gestão de empresas – sobretudo sociedades comerciais – por tempo indeterminado utilizando uma infra-estrutura estável a partir da qual a prestação de serviços é efectivamente assegurada.
Para assegurar as liberdades fundamentais de estabelecimento e prestação de serviços impõe-se a simplificação administrativa, matéria que figura no capítulo II (artigos 5.º a 7.º).
4) Simplificação administrativa. O balcão único dos serviços
O art.º 5º impõe a regra da redução ao mínimo indispensável dos encargos sobre os prestadores de serviços dos procedimentos administrativos que o diploma contemple bem como de documentos ou actos que tenham de praticar ou enviar às autoridades. Assim, todos os pedidos, comunicações e notificações entre os prestadores de serviços e as autoridades administrativas impõe-se que sejam realizadas através do balcão único electrónico.
A criação do balcão único dos serviços (art.º 6.º) associada à desmaterialização de procedimentos constitui uma das medidas mais emblemáticas visando a simplificação e a desburocratização facilitando a vida às pessoas e às empresas prestadoras de serviços. Permite a qualquer prestador ou destinatário de serviços de todos os Estados o acesso por via electrónica às competentes autoridades administrativas. Deste modo, todos os pedidos, comunicações e notificações entre os prestadores de serviços e outros intervenientes nos procedimentos, neste se incluindo as autoridades, devem poder ser efectuados por meios electrónicos e de forma centralizada.
Um vasto acervo informativo é disponibilizado aos prestadores e aos destinatários de serviços de todos os Estados informação, em pelo menos três línguas (português, inglês e castelhano) de forma clara, inequívoca e actualizada, a saber:
Os requisitos aplicáveis à prestação de serviços;
Os endereços e os contactos das competentes autoridades administrativas;
Os meios e as condições de acesso às bases de dados públicas v.g. registos e notariado;
Os meios de reacção judiciais ou extrajudiciais de resolução de litígios entre prestadores de serviços, entre as autoridades administrativas e os prestadores de serviços ou entre um prestador e o destinatário do serviço;
Os endereços e os contactos de quaisquer entidades que prestem assistência a prestadores ou a destinatários;
Lista exemplificativa dos documentos que as autoridades administrativas competentes aceitam em substituição dos documentos legalmente exigidos;
Lista dos documentos que devem ser apresentados sob a forma original, autêntica, autenticada, cópia ou tradução certificadas ou com reconhecimento de letra e assinatura, ou só de assinatura, fundamentada em imperiosa razão de interesse público;
Procura-se, por outro lado, facilitar a prova por documental relativa a um requisito para o acesso ou exercício da actividade através da aceitação de documentos que tenham uma finalidade equivalente ou que demonstrem a verificação do facto, independentemente de terem sido emitidos em Portugal ou noutro Estado membro (art.º 7.º). Neste último caso, em regra não pode ser exigida a apresentação sob a forma original, autêntica, autenticada ou cópia ou tradução certificadas. Existem, no entanto, algumas excepções como o reconhecimento das qualificações profissionais.
5) Situações em que se mantêm as licenças, autorizações, validações e outras permissões administrativas no acesso ou exercício da actividade de serviços
O capítulo III (artigos 8.º a 18.º) disciplina a matéria das permissões administrativas para acesso ou exercício das actividades de serviços – licenças, autorizações, validações, autenticações, certificações, actos emitidos na sequência
de comunicações prévias com prazo e registos – ou seja, situações em que uma actividade de serviços não pode ser prestada livremente ou através de uma mera comunicação prévia.
Estas situações que escapam à regra da liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços ficam, no entanto, sujeitas de harmonia com o n.º 3 do art.º 8.º a um exigente conjunto de princípios:
Princípio da legalidade;
Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos;
Princípio da igualdade;
Princípio da proporcionalidade neste se incluindo os princípios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade stricto sensu;
Princípio da justiça;
Princípio da imparcialidade, incluindo a objectividade;
Princípio da boa-fé;
Princípio da colaboração da administração com os particulares, incluindo a publicidade;
Princípio da participação, incluindo a transparência;
Princípio da decisão;
Princípio da desburocratização e da eficiência, incluindo a simplicidade, celeridade e decisão final no mais curto prazo possível, clareza e transparência;
Princípio da gratuitidade, excepcionando-se os casos em que, atento o princípio da proporcionalidade, por lei, o prestador de serviços possa ser sujeito à cobrança de uma taxa pelo custo do procedimento;
Princípio do acesso à justiça.
Do art.º 9.º resulta, por outro lado, um apertado condicionalismo para o estabelecimento de uma permissão administrativa: 1.º) Que o objectivo não possa ser alcançado através de um meio administrativo menos restritivo; 2.º) Que as suas formalidades se encontrem clara e inequivocamente previstas na lei; 3.º) Absoluta indispensabilidade da permissão administrativa; 4.º) Justificação, de forma proporcional, por uma imperiosa razão de interesse público de harmonia com o n.º 1 do artigo 30.º.
Outro princípio importante é o da igualdade e não discriminação de prestadores de serviços, não podendo em conformidade estabelecer-se requisitos ou condições discriminatórias baseadas na nacionalidade, local de residência ou sede (art.º 10.º).
6) Exclusão de alguns estabelecimentos da actividade termal
No Capítulo VII alteram-se normas de alguns regimes sectoriais. Em primeiro lugar os estabelecimentos que não tenham fins de prevenção da doença, terapêutica, reabilitação e manutenção da saúde, os quais se dedicam exclusivamente a finalidades estéticas, à beleza e ao relaxamento. Opera-se a exclusão da disciplina da actividade termal (Decreto-Lei n.º 142/2004, de 11 de Junho) passando a ser considerados equipamentos de animação turística sendo-lhes aplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.º 108/2009, de 15 de Maio.
Seguem-se o regulamento da actividade de observação de cetáceos nas águas de Portugal continental, regime jurídico da qualidade da água para consumo humano, regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos, regime jurídico dos serviços de âmbito multimunicipal de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos e, por fim, o regime legal da incineração e co-incineração de resíduos.
