A escolha dos destinos turísticos pode ser influenciada por pequenas flutuações de preços imputáveis à componente fiscal. De harmonia com a OMT é preferível uma fiscalidade baseada numa percentagem do valor de consumo (ex: IVA) e não num valor fixo de taxas turísticas específicas.
1) Correcção do mercado e obtenção de receitas
A máxima de Benjamin Franklin segundo a qual só há duas certezas na vida, a morte e os impostos, não sofre excepção no turismo.
Tal como na maioria dos casos, os impostos ou taxas de turismo são cobrados por duas razões principais: para corrigir falhas de mercado (situação de monopólio, consumo de bens públicos e externalidades) e/ou gerar receitas.
Vários estudos referem que muitos países se encontram numa situação de monopólio sobre o turismo internacional mercê da natureza diferenciada dos seus produtos. Tal diferenciação do produto turismo decorre dos tipos e qualidade dos atractivos, bens e serviços existentes no país.
Distingue-se entre o turismo wanderlust, no qual se vê ou faz algo que é exclusivo do destino, e o turismo sunlust, que se refere aos destinos sol e mar. O primeiro tende a apresentar um maior grau de diferenciação do produto e, consequentemente, um maior poder de mercado, gerando substanciais benefícios económicos que uma vez captados pela tributação são usados para corrigir a deficiente distribuição de recursos.
O forte crescimento do turismo tornou-o apetecível para os governos, sobretudo na componente do turismo internacional pois cifrando-se numa tributação das exportações não causa impactos eleitorais, uma vez que o turista cidadão estrangeiro não vota no país que o tributa e, também, pela facilidade de arrecadação do imposto (aquisição da passagem de avião, na entrada do aeroporto ou no pagamento da factura do hotel).
A tributação também pode ser usada para resolver as externalidades, que incluem o aumento do congestionamento nas estradas e a degradação ambiental. A investigação da fiscalidade no turismo mostra-nos que, nalguns casos, o impacto prejudicou a actividade e noutros as verbas arrecadadas acabaram por ser inferiores às que se registaram antes do lançamento do imposto.
2) Sensibilidade aos preços
O sector do turismo caracteriza-se por uma elevada sensibilidade aos preços, na medida em que o consumidor dispõe de uma vasta gama de produtos que pode comprar. Uma pequena variação poderá provocar alterações nos destinos.
Num estudo da British Tourist Autorithy a elasticidade dos preços em matéria de férias é de – 1,5%, o que equivale a dizer que um corte de preços de cerca de 10% provocaria um aumento de 15% na procura turística.
3) Fragilidade
Não obstante a sua dimensão mundial e forte crescimento o turismo apresenta algumas fragilidades, designadamente um elevado número de empresas de pequena dimensão, tendência para modas efémeras e carácter perecível do produto turístico, imprevisibilidade da procura e elevada sazonalidade.
4) Conclusões gerais da Organização Mundial do Turismo
- A fiscalidade é um importante instrumento das economias modernas, um meio necessário para disponibilizar verbas para o investimento em infra-estruturas e serviços requeridos pelo turismo.
- Não obstante, a indústria do turismo está sendo afectada por um número crescente de impostos sem atender à carga fiscal já existente e aos seus efeitos na distorção da concorrência.
- A imposição de encargos discriminatórios ou não equitativos pode afectar a competitividade do sector, não apenas relativamente a outras indústrias mas também a destinos concorrentes.
- Os impostos lançados sobre o turismo são, nalguns casos, de difícil justificação. Apesar do quantum tributário em termos absolutos ser pequeno ele é importante no contexto da viagem no seu conjunto. A aplicação destes impostos tem demonstrado um efeito sobre a procura (e, assim, um impacto ulterior indirecto sobre as actividades económicas do apoio ao turismo).
- É necessária uma cuidadosa observação dos governos relativamente a todos os impostos (v.g. IVA) que afectam o turismo evitando que se produza um efeito cumulativo negativo na procura turística (União Europeia e as diferentes taxas de IVA para o alojamento e restauração e a questão do regime especial da margem para os agentes de viagens).
- O importante é apurar onde reside o ponto de equilíbrio entre a potenciação da procura e dos ingressos fiscais e a arrecadação de impostos para financiar o investimento.
- Evitar a aprovação de impostos sem a antecedência necessária para que os operadores turísticos e o canal de distribuição os possam reflectir nos preços.
- São necessários estudos mais detalhados para medir e quantificar o impacto que as modificações da fiscalidade do turismo tem sobre o sector e a economia no seu conjunto.
- O senso comum é uma preciosa ajuda pois a proliferação de impostos numa indústria em expansão dificulta o seu desenvolvimento e funcionamento.
- 10) Procurar um imposto razoável, facilmente aceite pelos destinatários e de fácil arrecadação. Actualmente, se os impostos não forem neutros e eficientes poderão distorcer a concorrência e prejudicar a competitividade relativa do país ou região.
- Tomar em consideração as diferentes situações do turismo internacional e fiscalidade, bem como as condições locais.
- Analisar a equidade, neutralidade e custo de arrecadação do imposto e o seu impacto económico no emprego e na distorção da concorrência.
5) Nota final: a distinção entre taxa e imposto e a constituição de um fundo de garantia
No âmbito da discussão das alterações à lei das agências de viagens motivadas pela implementação da Directiva Bolkestein, cujo texto foi recentemente apresentado à APAVT, sobressai a proposta da constituição de um fundo de garantia em substituição do actual sistema de caução.
A ideia já tinha sido aflorada pelo Dr. Luís Patrão quando foi ouvido na AR a propósito do caso Marsans, apresentando-se agora com contornos muito preocupantes. Embora o texto não esteja disponível no site do TP ou da SET – na linha do secretismo legiferante que infelizmente vem caracterizando esta governação do turismo –, aparentemente propõe-se que todos os agentes de viagens e operadores turísticos deverão contribuir com 1% da sua facturação do ano anterior, sem um limite máximo mas com um limite mínimo de 12 500€. O sistema não é restrito ao campo das viagens organizadas (vulgo pacotes turísticos) abrangendo indiscriminadamente todos os serviços prestados pelas agências e, pasme-se, a contribuição das empresas seria sempre em dinheiro excluindo-se, assim, instrumentos mais flexíveis como as garantias bancárias.
Sabendo-se que, a uma das maiores crises económicas de que há memória, estas empresas ainda têm de somar as profundas alterações do acesso ao mercado ditadas por Bolkestein, a proposta é de uma insensibilidade gritante e de uma total desadequação.
Existindo actualmente um sistema de garantias – caução e seguro de responsabilidade civil – que observa a Directiva 90/314/ CEE porquê alterá-lo? Se não existem garantias quando um consumidor adquire directamente um bilhete numa transportadora aérea que entra numa situação de insolvência ou quando obtém serviços pela via crescente do dynamic packaging porquê agravar a situação de muitos agentes de viagens em que a renovação anual da caução tem vindo a depender, nalguns casos, de hipotecarem a sua casa ou outros imóveis pessoais?
A inexistência de um limite máximo tem como consequência a penalização dos operadores turísticos nacionais relativamente aos seus concorrentes, sobretudo os espanhóis, os quais de harmonia com a Directiva dos Serviços podem livremente estabelecer-se e exercer a sua actividade em Portugal apenas com as garantias decorrentes da sua legislação que cumpre os parâmetros da Directiva 90/314/CEE. Também as PME são afectadas, bastando atentar que o montante mínimo (12 500€) significa voltar a pagar a taxa do alvará: ainda para mais com a ironia de tal acontecer justamente quando o mercado é indiscriminadamente aberto a todos os prestadores de serviços.
Retomo agora a proposta que tal fundo, a formar-se, assente fundamentalmente numa parte substancial das taxas que o TP vem cobrando pela constituição de agências de viagens e sucursais de operadores europeus ao abrigo da Portaria n.º 784/93, de 6 de Setembro, em que o Estado se terá apropriado ilegitimamente de milhões de euros. Com efeito, na taxa, diferentemente do imposto, existe um nexo de reciprocidade, constituindo o pagamento de um serviço prestado pelo Estado tratando-se, por essa circunstância, de uma remuneração manifestamente desproporcionada dado o baixo custo administrativo da verificação formal dos requisitos de que depende a emissão de um alvará para o exercício da actividade das agências de viagens e turismo. A desproporção da verba auferida pelo TP é acentuada pelo incumprimento da obrigação que impende sobre a autoridade turística nacional, desde 2007, da disponibilização no seu sítio da internet, do registo das agências de viagens licenciadas e do substancial atraso com que são proferidas as decisões da comissão arbitral.
A ponderação desta questão do custo desproporcionado, na primitiva versão da lei das agências de viagens terá levado, em 1997, à previsão de que uma parte da taxa fosse aplicada em instituições de apoio ao agente de viagens, intenção legislativa que inexplicavelmente nunca foi levada à prática. A ser constituído o fundo de garantia é uma boa ocasião para o Estado, como pessoa de bem, devolver ao sector das agências de viagens uma verba muito significativa que ilegitimamente lhe cobrou, beneficiando igualmente os consumidores portugueses. A quantificação é muito simples, bastando verificar o número de alvarás que foram emitidos quer de agências de viagens nacionais quer de sucursais europeias.
Doutro modo, aos devastadores efeitos no sector da Directiva Bolkestein seguir-se-ia um sugante e letal fundo de garantia Frankestein.
Viajar, 27 de Novembro de 2010
