A nova Lei dos Empreendimentos Turísticos e a exclusividade do uso de Moradias e Apartamentos em Resorts pelos respectivos Proprietários

Sobrar-nos-ia, numa conjuntura económica que se adivinha adversa, apenas o segmento daqueles que investem para obter rendimento ou simultaneamente para usar e auferir rendimento (buy to use to let).

Tendo o novo Regime Jurídico dos Empreendimentos Turísticos (RJET) sido aprovado em 27 de Dezembro de 2007, o presente texto versa um dos aspectos anunciados no comunicado do Conselho de Ministros bem como no press-release do Ministério da Economia e Inovação, o relativo ao «modelo de exploração dos empreendimentos turísticos, com vista a garantir a integridade e a qualidade do mesmo, assente na permanente afectação à exploração turística de todas as unidades de alojamento, independentemente da respectiva propriedade».

Abreviando considerações, não se pretende questionar a bondade de tal princípio, mas tão somente ponderar um aspecto que pode ter significativas implicações económicas em termos de investimento no ano corrente e nos vindouros: o modelo até agora vigente assente em percentagens de afectação à exploração turística, isto é, a obrigatória disponibilização permanente para locação diária a turistas das unidades de alojamento nos hotéis-apartamentos (70%), aldeamentos turísticos (50%) e conjuntos turísticos (35%), continuará a vigorar ou é erradicado?

Se não comportar excepções ou atenuações, a regra segundo a qual as unidades de alojamento estão permanentemente em regime de exploração turística e que a entidade exploradora assume a exploração continuada da totalidade das mesmas, pode conduzir a uma drástica limitação do perfil de investidor/turista naquelas três tipologias.

Designadamente, um cidadão nacional ou estrangeiro não poderá residir com carácter permanente num resort, o que é incompreensível atenta a crescente tendência de maior contacto com a natureza e o surgimento de vias de comunicação que encurtam consideravelmente a distância/tempo entre a residência e o local de trabalho.

O uso exclusivo do proprietário é, assim, um relevante aspecto a ter em consideração. Mesmo que não habite permanentemente no resort e que se trate de uma segunda ou até de uma terceira residência, pode querer manter a sua privacidade não permitindo o ingresso remunerado de terceiros, designadamente para proteger uma decoração personalizada e dispendiosa ou os objectos pessoais que lá se encontram.

Sobrar-nos-ia, numa conjuntura económica que se adivinha adversa, apenas o segmento daqueles que investem para obter rendimento ou simultaneamente para usar e auferir rendimento (buy to use to let).

A grande interrogação é, pois, a seguinte: porque não podemos manter os dois tipos de investidores, os que pretendem o uso exclusivo do imóvel e os que visam o rendimento eventualmente acompanhado da utilização em pequenos períodos?

A componente imobiliária, desde que com quadros perfeitamente definidos e rigorosos, tem efeitos benéficos para o turismo, designadamente pela alavancagem do investimento.

Afinal, entre o oito e o oitenta existem, pelo menos, setenta e duas possibilidades e os tempos difíceis que se aproximam não são para experimentalismos…

Carlos Torres
Advogado
In Publituris nº 1006 – 18 de Janeiro de 2008

O Caso Nobeltours à Luz de uma das Liberdades Fundamentais da União Europeia

O artº 8º da LAVT permite que agências de viagens e operadores turísticos doutro Estado membro exerçam a sua actividade em Portugal cumprindo apenas algumas formalidades.

Ainda que o operador doutro Estado membro não disponha de filial ou sucursal em Portugal, um conjunto de regras comuns aos Estados-membros da União Europeia decorrentes da Directiva nº 90/314, há muito implementadas nas legislações nacionais, possibilitam a comercialização de pacotes turísticos no mercado interno.

Em conformidade, nenhuns entraves podem colocar-se à livre comercialização pelas agências de viagens nacionais de pacotes turísticos constantes de um programa ou brochura de um operador turístico espanhol, recebendo aquelas como contrapartida uma comissão, a menos que se demonstre que Portugal estabeleceu nesse âmbito disposições mais rigorosas de protecção dos consumidores que as vigentes em Espanha.

1) Introdução

Embora recente, o caso Nobeltours ameaça tomar proporções indesejáveis pelo que expresso desde já a minha opinião, não em razão do crescente conflito entre uma das mais antigas e prestigiadas associações empresariais do turismo e um operador turístico espanhol, o qual deve naturalmente confinar-se às partes envolvidas, mas pela suspeição e preocupação crescentes que um conjunto de agências de viagens vem suscitando quanto à comercialização de serviços (viagens organizadas comummente designadas por pacotes turísticos) oferecidos por operadores turísticos doutros Estados membros, sobretudo espanhóis.

Em 15 de Novembro de 2007, a APAVT difundiu pelas agências de viagens associadas uma circular informando que tinha conhecimento duma «brochura, publicada pela empresa de direito espanhol Nobeltours, constando das condições gerais que essa empresa possui um alvará espanhol e que as condições estão sujeitas à lei espanhola. Tal, constitui uma violação flagrante da legislação que regula a actividade das agências de viagens e constitui as agências retalhistas que publicitem ou disponibilizem ao público esta brochura na prática de uma contra-ordenação, punida com coima que varia entre 15.000 € e 30.000 €».

Concluía instando os «associados a não publicitarem, nem comercializarem os produtos constantes desta brochura enquanto Nobeltours».

Pelos limites mínimo e máximo da coima a posição associativa refere-se ao nº 2 do artº 57º da Lei das Agências de Viagens e Turismo (LAVT), o qual sanciona a violação do princípio da exclusividade (apenas as agências de viagens podem exercer um conjunto de actividades próprias enumeradas taxativamente na lei designadamente a organização e venda de viagens turísticas nas quais se incluem os pacotes turísticos) e não prestação de garantias ou seja da caução e do seguro de responsabilidade civil.

O significativo impacte da posição associativa – ao que julgo inédita – foi amplificado pelos diferentes jornais on-line do sector e as dúvidas dos agentes de viagens, associados ou não, alastraram rapidamente a outras brochuras de operadores turísticos estrangeiros, tendo recebido um inusitado número pedidos de esclarecimento questionando se deveriam ou não seguir a recomendação da APAVT.

Um conceito fundamental para a problemática deste escrito é o de mercado interno, referido no nº 2 do artº 14º do Tratado de Roma, o qual compreende um espaço sem fronteiras internas no qual é assegurada a livre circulação de serviços.

Analisarei sucessivamente duas liberdades fundamentais nesse âmbito: a do estabelecimento e da prestação de serviços.

2) A liberdade de estabelecimento

O artº 43º do Tratado de Roma interdita as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado membro no território de outro Estado membro, comando que abrange a constituição de agências, sucursais ou filiais.

Nessa linha o artº 8º da LAVT disciplina a abertura de sucursais em Portugal de agências estabelecidas noutro Estado membro ocorrendo um substancial aligeiramento de formalidades.

Ao abrigo daquela norma algumas agências de viagens (agencias de viajes minoristas/mayoristas-minoristas) e operadores turísticos (agencias mayoristas) espanhóis exercem a sua actividade Portugal sem necessidade de constituir uma nova empresa, bastando para o efeito demonstrar que se encontram legalmente constituídas no seu país, fazerem prova das garantias e a declaração de idoneidade dos gerentes ou administradores.

Ou seja, apesar do alvará ou seja o documento que titula a licença de agência de viagens ter sido emitida por Espanha ou por qualquer outro Estado membro podem exercer a sua actividade em Portugal.

A matéria do direito de estabelecimento e da liberdade de prestação de serviços no mercado interno da União Europeia foi, há cerca de um ano, disciplinada pela Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de Dezembro de 2006 in JOCE L 376/36 de 27.12.2006, mais conhecida pela Directiva dos Serviços que suscitou uma grande reflexão no interior da União Europeia.

As regras da liberdade de estabelecimento constam do Capítulo III, artigo 9º e seguintes, devendo as normas daquele diploma comunitário ser objecto de transposição para a legislação dos Estados membros até final de 2009 (artº 44º) pelo que o artº 8º da LAVT não deixará, a seu tempo, de ser objecto de uma análise de compatibilidade com tal normação.

É, assim, suficiente o cumprimento dos requisitos do artº 8º da LAVT pelos agências de viagens e operadores turísticos do país vizinho que desejem exercer a sua actividade em Portugal, apesar de disporem de um alvará espanhol.

O facto de as condições de algumas brochuras remeterem para a lei espanhola será tratado conjuntamente no ponto seguinte.

3) A liberdade de prestação de serviços

Pode, no entanto, o operador turístico doutro Estado membro não pretender estabelecer-se em Portugal mas tão somente oferecer os seus serviços disponibilizando para o efeito nas agências de viagens as respectivas brochuras ou programas pagando aquelas uma comissão.

O artº 49º do Tratado de Roma determina que as restrições à livre prestação de serviços na Comunidade serão proibidas relativamente aos nacionais dos Estados membros estabelecidos num Estado da Comunidade que não seja o do destinatário da prestação.

Independentemente das implicações da denominada Directiva dos Serviços acima referida, a matéria foi há muito disciplinada pela Directiva (90/314/CEE) do Conselho, de 13 de Junho de 1990 relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados.

Ou seja no que respeita aos pacotes turísticos e tendo em conta que «um dos principais objectivos da Comunidade é a concretização do mercado interno de que o sector do turismo é um elemento essencial» (1º considerando) e que as práticas nacionais divergiam «consideravelmente, resultando desse facto obstáculos à livre prestação de serviços no que respeita às viagens organizadas e distorções de concorrência entre os operadores estabelecidos nos diferentes Estados-membros» (2º considerando) estabeleceram-se pela Directiva 90/314/CEE um conjunto de regras comuns de forma a que os «operadores económicos estabelecidos num Estado-membro prestem os seus serviços noutros Estados-membros e que os consumidores da Comunidade beneficiem de condições comparáveis independentemente do Estado-membro em que adquirem a viagem organizada» (3º considerando).

O objectivo dessas regras comuns é claramente explicitado no 7º considerando da Directiva nº 90/314/CEE: «o turismo desempenha um papel de importância crescente na economia dos Estados-membros; que o sistema de viagens organizadas constitui uma parte essencial do turismo; que o sector das viagens organizadas nos Estados-membros seria incentivado para um maior crescimento e produtividade se fosse adoptado um mínimo de regras comuns, a fim de lhe conferiram uma dimensão comunitária; que esse facto não só beneficiaria os cidadãos da Comunidade que adquirem viagens organizadas elaboradas com base em tais regras mas atrairia igualmente turistas de países terceiros que procuram as vantagens da existência de normas garantidas nas viagens organizadas».

Tendo já sido há muito operada a transposição do acervo de regras comuns aos Estados-membros da União Europeia preconizadas pela Directiva nº 90/314, designadamente em Portugal (Decreto-Lei nº 198/93, de 27 de Maio) e Espanha (Ley 21/1995, de 6 de Julio in BOE nº 161, de 7 Julio) nenhuns entraves podem existir à livre comercialização de viagens organizadas constantes de um programa ou brochura de um operador turístico espanhol em Portugal.

A circunstância de a brochura da Nobeltours ou de qualquer outro operador doutro Estado membro remeter para a lei espanhola ou outra lei nacional não significa à partida qualquer diminuição de garantias por parte dos consumidores portugueses a menos que se demonstre que o Estado português estabeleceu nesse âmbito disposições mais rigorosas. Ou seja, que tal brochura não cumpre os requisitos mais exigentes estabelecidos pelo Estado português no Decreto-Lei nº 209/97, de 13 de Agosto.

Parece-me, pois, que não se pode recomendar a retirada de uma brochura de um operador turístico de um Estado membro, neste caso espanhol, pela simples circunstância deste possuir um alvará estrangeiro ou que remete para a sua lei a qual foi há muito objecto da incorporação de um conjunto de regras relativas à comercialização de pacotes turísticos constantes da Directiva 90/314/CEE, comuns aos Estados-membros da União Europeia.

É pois à luz de das liberdades fundamentais da União Europeia – do estabelecimento e da prestação de serviços – e dos direitos dos consumidores portugueses que esta questão e outras conexas devem ser analisadas. Sem surpresas, atempadamente e com a indispensável troca prévia de pontos de vista, nunca com este ambiente de perturbação do mercado.

Carlos Torres
Advogado
In Publituris nº 1001 – 30 de Novembro de 2007

Linhas fundamentais do anteprojecto do Regime Jurídico dos Empreendimentos Turísticos (RJET) – 1ª Parte

Importa que o RJET seja rapidamente divulgado e amplamente discutido. Trata-se, com efeito, de um dos diplomas mais importantes da legislação do turismo, não podendo, assim, ficar a sua apreciação confinada a um núcleo restrito de cidadãos, empresas ou grupos.

1) Introdução

Encontrando-se o Anteprojecto do RJET em fase de consulta, de âmbito muito restrito, constitui objectivo deste texto referir as linhas fundamentais de um dos mais importantes diplomas da legislação do turismo. Algumas matérias são referidas duma forma necessariamente superficial atentas as naturais limitações de espaço, podendo, caso se justifique pelos ulteriores desenvolvimentos da reforma, ser objecto de maior detalhe.

2) A disciplina dos empreendimentos turísticos e do turismo no espaço rural passa a concentrar-se num único decreto-lei. Não inclusão do turismo de natureza

Até 1997 a disciplina do alojamento turístico e da restauração e bebidas, bem como outras matérias do sector, figurava na Lei Hoteleira (Decreto-Lei nº 328/66, de 30 de Setembro) complementada pelo Decreto Regulamentar nº 8/89, de 21 de Março.

Com a reforma de 1997 a legislação do turismo fragmentou-se, existindo um diploma para os empreendimentos turísticos (complementado por 4 regulamentos, um para cada tipo), outro para o turismo no espaço rural, turismo de natureza, estabelecimentos de restauração ou de bebidas, todos eles complementados por decretos regulamentares. Estes últimos, em número significativo, versam outro tipo de matérias como a declaração de interesse para o turismo, existindo ainda neste plano regulamentar várias portarias. Um sem número de diplomas legais e regulamentares versando diferentes aspectos da multifacetada actividade económica do turismo.

Faz, assim, todo o sentido que o Governo reúna «num único decreto-lei as disposições comuns aos vários empreendimentos, de modo a tornar mais fácil o acesso às normas reguladoras da actividade» (preâmbulo do Anteprojecto).

O que não se compreende, de harmonia com esse desiderato expresso pelo legislador, é que mantendo-se no RJET os parques de campismo privativos (opção muito questionável porquanto não são acessíveis aos turistas em geral, constituindo uma realidade associativa estranha ao turismo) não se inclua o turismo de natureza – modalidade de alojamento turístico, disciplinada no Decreto-Lei nº 47/99, de 16 de Fevereiro, desenvolvida em áreas protegidas, englobando para além do TER as casas de natureza (casas-abrigo, centros de acolhimento e casas-retiro) –, a qual constitui, de harmonia com o PENT, um dos dez produtos estratégicos para o desenvolvimento do turismo.

Levando até às últimas consequências este propósito de tornar mais fácil o acesso às normas da actividade seríamos conduzidos à adopção de um Código do Turismo. Não obstante a evidência da solução, o endogâmico triunvirato que governa o nosso turismo refugia-se num mutismo, literariamente colorido por Jorge Luís Borges, de que o homem é dono dos seus silêncios e escravo das suas palavras.

Mutismo que se projecta igualmente relativamente à Lei de Bases do Turismo, a qual figura no Programa do Governo como um dos vectores de intervenção estratégica. Será depois de publicada a nova Lei da Restauração e Bebidas, alterada a Lei das Agências de Viagens e aprovado o RJET que se vai trabalhar naquele importante instrumento?

3) A facilitação do acesso às normas alcançada através da reunião no RJET da disciplina dos empreendimentos turísticos e do TER é, porém, inflectida pela dispersão decorrente do elevado número de portarias previsto

Prevêem-se, pelo menos, dezoito diferentes portarias (artigos 3º/4, 4º, 8º, 19º/2, 31º/1, 33º/4, 39º/1, 41º, 52º, 66º e 75º) o que esvazia consideravelmente a perspectiva unificadora do RJET. Provavelmente, surgirão outras matérias não contempladas, como é o caso das medidas de segurança contra riscos de incêndio.

Embora não exista tipicidade constitucional de formas e competências regulamentárias, sendo apenas as que a lei estabelecer (artº 112º/6 da Constituição), do ponto de vista da legística é evidente que não estamos perante o mesmo tipo de matérias quando se regula sinais normalizados (artº 52º) ou quando se disciplina um importante instituto como o da declaração de interesse para o turismo (artº 66º) ou os requisitos de instalação ou classificação dos empreendimentos turísticos (artº 4º).

Daí que se impusesse, um pouco à semelhança da Lei Hoteleira cujo figurino é retomado pelo RJET, um único decreto regulamentar, tendencialmente exaustivo, o qual constitui a forma mais solene dos regulamentos governativos, competindo a sua elaboração ao Governo como um todo, promulgado pelo Presidente da República, sujeito a referenda do Governo e carecendo de publicação no Diário da República. Sem prejuízo, naturalmente, de uma outra matéria de pormenor mais sujeita a actualização frequente figurar assumir a forma de portaria.

4) Eliminação das pensões, estalagens, motéis bem como das moradias turísticas e uma diferente e mais restrita tipologia de turismo no espaço rural

Passam a existir seis tipos de empreendimentos turísticos:

– Estabelecimentos hoteleiros: em vez de seis subtipos actualmente existentes, tão somente os hotéis, aparthotéis e pousadas;
– Aldeamentos turísticos: autonomizam-se desaparecendo, em consequência, a categoria dos meios complementares de alojamento);
– Apartamentos turísticos: idem;
– Resorts integrados (conjuntos turísticos): formulação encontrada na segunda fase do PENT para, de forma eufemista, diluir algumas reacções adversas ao produto estratégico turismo residencial, que surge agora associado aos conjuntos turísticos;
– Empreendimentos de turismo no espaço rural: em vez dos actuais sete tipos (turismo de habitação, turismo rural, agro-turismo, turismo de aldeia, casas de campo, hotéis rurais e parques de campismo rurais) apenas três (turismo de habitação, hotéis rurais e um novo tipo: casas rurais), apresentando ainda uma diferente caracterização como sucede por exemplo no turismo de habitação em que se mantém o enfoque nas características dos imóveis mas se prescinde da sua localização;
– Parques de campismo e caravanismo: públicos ou privados consoante se destinem ao público em geral ou apenas aos associados ou beneficiários das respectivas entidades proprietárias ou exploradoras.

Não se avança, porém, qualquer fundamentação para tão substancial redução de figuras, algumas perfeitamente consolidadas e com tradição no nosso turismo.

5) Remissão para o próximo artigo de outros aspectos significativos do RJET

Matérias como a instituição da novel figura do alojamento local (figura residual, sem classificação, englobando as moradias, apartamentos ou estabelecimentos de hospedagem que não possam ser considerados empreendimentos turísticos), o sistema de classificação obrigatório com revisão periódica obrigatória dos pressupostos ou as percentagens de afectação à exploração turística serão desenvolvidas em próximo de artigo de opinião.

P.S. Em Macau, é actualmente divulgado no sítio oficial da Direcção dos Serviços de Turismo, um projecto de diploma relativo ao aluguer de automóveis sem condutor, solicitando-se o contributo dos cidadãos. Paradoxalmente, em Portugal, as reformas da legislação do turismo continuam envoltas num manto de secretismo, uma espécie de graça concedida pelo soberano aos súbditos mais esclarecidos. Até quando?

Carlos Torres
Advogado
Publituris, nº 990 – 14 de Setembro de 2007

A reforma do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação

A reforma do RJUE criou boas condições para a revisão da Lei dos Empreendimentos Turísticos.

Acaba de ser publicada a Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, constituindo a sexta alteração ao Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE).

O número de alterações – entram em vigor em 3 de Março de 2008 – é bastante expressivo não só do ponto de vista quantitativo – são alterados os artigos 2º a 18º, 20º a 25º, 27º, 35º a 37º, 39º, 42º a 45º, 47º a 86º, 88º a 90º, 93º, 97º a 99º, 102º, 103º, 105º, 106º, 109º a 111º, 113º, 115º a 117º, 119º a 121º, 123º, 126º e 127º – como também qualitativo.

No artº 2º, em matéria de definições, surgem as novas categorias de obras de reconstrução com e sem preservação das fachadas, as obras de escassa relevância urbanística, zona urbana consolidada e a exclusão do emparcelamento nas operações de loteamento.

Relativamente aos regulamentos municipais, explicita-se que não podem contrariar o RJUE, elimina-se a caução do seu âmbito e adita-se a comunicação prévia relativamente ao valor das taxas a cobrar (artº 3º).

Com bastante interesse se apresenta o novo enquadramento das situações que são objecto de licença e de autorização (artº 4º).

Sujeitas a licença estão, desde logo, as operações de loteamento e, quando não abrangidas por estas operações, as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos bem como as obras de construção, alteração e de ampliação.

As características dos imóveis (classificados ou em vias de o serem) ou a sua localização (zonas de protecção de imóveis classificados, integrados em conjuntos ou sítios classificados, áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública) determinam a submissão a licença das obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição.

Igualmente sujeitas a licença encontram-se as obras de reconstrução sem preservação de fachadas – na hipótese inversa estão isentas de licença –, bem como as obras de demolição das edificações não previstas em licença de obras de reconstrução e, por fim, as demais operações urbanísticas que não se encontrem nas situações de isenção de licença previstas no artº 6º.

Com grande interesse se apresenta o nº 4 do artº 4º, determinando o regime de autorização para todas as situações de utilização dos edifícios ou das suas fracções, impondo-se ainda a figura no domínio das alterações de utilização. Constitui um procedimento da competência do presidente da câmara, susceptível de delegação nos vereadores e subdelegação nos dirigentes dos serviços municipais (artº 5º, nº 2). Destina-se a verificar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia (artº 62º, nº 1).

O artº 6º, muito alterado, refere-se às situações de isenção de licença que são alargadas, deixando de prever situações de dispensa de licença bem como a figura da autorização. Destacam-se as obras de reconstrução com preservação das fachadas; obras de urbanização bem como os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento; obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor que contenha determinados elementos; obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada de harmonia com os planos municipais na condição de não resultar edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado; piscinas ligadas à edificação principal; alterações à utilização dos edifícios e arrendamento para fim não habitacional, designadamente para empreendimento turístico, agência de viagens ou estabelecimento de restauração ou bebidas de prédios ou fracções não licenciado; as obras de escassa relevância urbanística; e, por fim, os destaques.

Ressalvando-se as que exijam consultas externas, boa parte das situações isentas de licença estão sujeitas ao regime da comunicação prévia.

O destaque de uma única parcela de prédio com descrição predial que se situe em perímetro urbano continua isento de licença, subsistindo o ónus do não fraccionamento durante um período de 10 anos, que deve ser registado. Mantendo-se o primeiro requisito de que as duas parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos foi suprimido o segundo, ou seja, que a construção já existente ou a edificar na parcela a destacar tenha projecto aprovado.

É aditado um novo artigo 6º A, relativo às obras de escassa relevância urbanística, designadamente as edificações com pouca altura (2,2 m ou a cércea do edifício principal) e área (até 10 m²) na condição de não confinarem com a via pública; muros de vedação não confinantes com a via pública até 1,8 m de altura e de muros de suporte de terras até 2 m ou não alterando significativamente a topografia dos terrenos existentes; estufas de jardim até 3 m de altura e 20 m² de área; pequenas obras de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações; equipamento lúdico ou de lazer, designadamente um campo e ténis ou mini-golfe ligado à edificação principal.

Outro aditamento com interesse respeita ao parecer, aprovação ou autorização de localização (artº 13º-A) determinando que a consulta de entidades da administração central, directa ou indirecta, que se devam pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização se efectue através de uma única entidade coordenadora. Trata-se da CCDR territorialmente competente, entidade que emite uma decisão global, vinculando, assim, toda a administração central.

Saliente-se igualmente o artº 13º-B relativo às consultas prévias a entidades externas ao município, podendo o interessado solicitar junto das entidades competentes e antes de requerer o licenciamento ou autorização, os pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos.

A instituição de um gestor de procedimento, competindo-lhe assegurar o normal desenvolvimento da tramitação processual. Acompanha a instrução, verifica o cumprimento de prazos, esclarece os interessados (artº 8º, nº 3) e promove as consultas a entidades exteriores (artº 13º, nº 1).

Na linha reformista já conhecida, os procedimentos iniciam-se através de requerimento ou comunicação apresentados com recurso a meios electrónicos (artº 9º, nº 1).

O pedido de informação prévia abrange aspectos novos, designadamente um conjunto de operações urbanísticas directamente relacionadas (artº 14º, nº 1) e podem perdurar para além de um ano os seus efeitos vinculativos (artº 17º, nº 3).

Diferentemente da recente Lei sobre Proibição de Fumar em Espaços Públicos, as alterações ao RJUE não contêm normas específicas em matéria de empreendimentos turísticos ou estabelecimentos de restauração e bebidas, não tendo inclusivamente a norma do artº 38º, relativa aos loteamentos em empreendimentos turísticos, registado qualquer alteração.

No que respeita à revisão em curso da Lei dos Empreendimentos Turísticos e, ao que parece, da Lei do Turismo no Espaço Rural, estas alterações em matéria de urbanização e edificação criam excelentes condições para um trabalho profícuo no que respeita à fase de instalação.

Quanto à nova Lei da Restauração e Bebidas, que entrou em vigor há menos de dois meses, poderão ocorrer alterações se a sensibilidade do actual legislador afinar pelo mesmo diapasão de 2002 – as anteriores alterações do RJUE determinaram dezenas de alterações meramente formais em matéria de empreendimentos turísticos, turismo no espaço rural, turismo de natureza e estabelecimentos de restauração e bebidas.

Do meu ponto de vista, atento o princípio de estabilidade legislativa, não se justificarão alterações à LRB pelo facto de o seu artº 7º remeter para o artº 19º do RJUE, que é revogado, ou pela utilização dos estabelecimentos que até agora, consoante os casos, estava sujeito ao procedimento de licença ou de autorização converter-se em autorização. São escolhos que o intérprete ultrapassa em razão do carácter meramente remissivo dessas normas.

É, no entanto, evidente que teria sido preferível aguardar dois ou três meses para publicar a legislação da restauração e bebidas ou, não a adiando, evitarem-se erros de palmatória como a remissão para um preceito cuja revogação já era publicamente conhecida, mercê da publicidade dos trabalhos preparatórios do RJUE, verdadeiramente exemplar nesse domínio, ao invés da reforma da legislação do turismo, na qual tem imperado o secretismo e a surpresa das soluções com reacções negativas, não só esperadas como evitáveis, como a da APAVT à lei das agências de viagens.

Carlos Torres
Advogado
Artigo publicado em PUBLITURIS
(Nº 989 – 7 de Setembro de 2007)

25 Anos da Lei de Regionalização Turística

No primeiro quartel de século da publicação da lei da regionalização turística, cumpre saudar os mentores do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, e todos os que revendo-se nos princípios nele plasmados têm contribuído, no dia a dia, para uma aproximação da administração pública do turismo dos cidadãos e empresas e para um melhor turismo para Portugal.

Decorrem hoje 25 anos sobre a publicação do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, um importante marco na evolução da administração pública do turismo português.

Importa sempre evocar, ainda que de forma simples, pois os povos que não têm memória dificilmente progridem. Não encontrando o lastro condutor da sua evolução, perspectivam o futuro ao sabor de inspirações momentâneas ou ao decalque de soluções gizadas com sucesso noutras paragens mas que acabam por revelar-se localmente inadequadas.

O turismo pressupõe a autenticidade dos valores locais, regionais e nacionais, pelo que há que encontrar as adequadas soluções nos planos local, regional e central que garantam uma efectiva participação dos cidadãos. Planos que não excluem antes se completam e vivificam reciprocamente, interagindo entre si.

No plano local, existem diferentes modelos através dos quais os municípios exercem as suas competências em matéria de turismo, desde as mais antigas, as zonas de turismo, que remontam ao Código Administrativo de 1936, figura dual que se desdobra em juntas de turismo e comissões municipais de turismo, até às mais recentes, as associações de direito privado.

Embora a criação das regiões de turismo tenha ocorrido em 1956 através da Lei nº 2082, de 4 de Junho (conhecida por Estatuto do Turismo), cuja regulamentação ocorreu no ano seguinte através do Decreto nº 41035, de 20 de Março de 1957 – seguindo-se em Maio o nascimento da primeira Região de Turismo a da Serra da Estrela, e três em Fevereiro de 1958, Serra da Arrábida, Leiria e Serra do Marão –, só com o 25 de Abril de 1974 as câmaras municipais evoluíram da mera desconcentração do poder central para um verdadeiro e próprio poder municipal com eleição directa e universal dos seus órgãos pelos cidadãos.

É, pois, neste quadro de um regime democrático recém instituído e através de um Governo presidido por Francisco Pinto Balsemão, que incluía no respectivo Programa uma política de regionalização, que surge a lei da regionalização turística que ora se evoca.

Para além da normalização das comissões regionais existentes, um dos grandes objectivos foi o da sua reestruturação dotando-as de órgãos adequados à sua dimensão e afectando-lhes os meios adequados à prossecução das suas atribuições. Vigorava então o Imposto de Turismo, o qual seria poucos anos mais tarde eliminado pela introdução do IVA. A consagração anual de uma verba fixa deste último imposto não tem, porém, permitido uma adequada capacidade financeira destes órgãos regionais num país que crescentemente encara o turismo como uma das suas principais actividades.

A pedra angular da lei encontra-se no substancial reforço do papel conferido aos municípios e na correspondente diminuição do poder central. Não só o impulso da criação do ente regional de turismo é da exclusiva competência dos municípios interessados como estes constituem a força dominante na respectiva assembleia (comissão regional).

A força que está na base de uma região de turismo é ascendente, da base para o topo, é o poder municipal que estrutura o regional, embora como veremos de seguida, com a aquiescência do poder central.

No entanto, o facto de as câmaras municipais deterem, em exclusivo, o impulso criador da pessoa colectiva pública e de disporem de maior força na assembleia, isso não significa que o poder central se encontre ausente. O Governo é cúmplice na criação da região de turismo através do decreto-lei que a institui – assegurando, assim, a compatibilização do interesse regional com o interesse nacional, maxime a adequada escala do novo ente regional – encontrando-se igualmente representado, apesar de constituir uma força minoritária, na comissão regional, exercendo ainda a tutela administrativa, ou seja, verifica tão somente se as regiões de turismo cumprem as obrigações que a lei lhes impõe.

Em correspondência com esta representação minoritária do poder central operou-se um reforço da representação do sector privado (estabelecimentos hoteleiros, agências de viagens, estabelecimentos de restauração e bebidas, empresas de aluguer de automóveis) que o Estado Novo sintomaticamente havia restringido comparativamente às Comissões de Iniciativas da I República.

Esta fecunda trilogia de interesses – câmaras municipais, empresas do turismo e poder central – que fervilha nas regiões de turismo está na origem do hibridismo que redundaria, segundo determinada perspectiva, numa limitação inultrapassável. Ao invés, a sua existência, aproxima-nos das democracias mais efectivas e entronca no princípio constitucional de subsidiariedade, ou seja, de que cada matéria só deva ser decidida num escalão superior quando o não possa em melhores condições no inferior, no que se situe mais próximo das pessoas que são afectadas pela decisão política e com a participação destas.

No primeiro quartel de século da publicação da lei da regionalização turística, cumpre saudar os mentores do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, e todos os que revendo-se nos princípios nele plasmados têm contribuído, no dia a dia, para uma aproximação da administração pública do turismo dos cidadãos e empresas e para um melhor turismo para Portugal. Espera-se, num futuro próximo, que em similar movimento da base para o topo, se reforcem as atribuições, meios e participação democrática dos interessados nas regiões de turismo.

Carlos Torres
Advogado
Artigo publicado em TURISVER
(Ano XXII – nº 686 – 5 de Setembro de 2007)

Breves notas sobre a Lei relativa à proibição de fumar em espaços fechados de utilização colectiva

A situação particular dos Estabelecimentos de Restauração e Bebidas e Empreendimentos Turísticos

1) Introdução e âmbito da lei

Acaba de ser publicada a Lei nº 37/2007, de 14 de Agosto, que aprova as normas para a protecção dos cidadãos da exposição involuntária ao fumo do tabaco e medidas de redução da procura relacionadas com a dependência e a cessação do seu consumo.

As notas subsequentes restringem-se fundamentalmente aos reflexos da lei no sector do turismo, destacando-se as suas normas relativas aos estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos e estabelecimentos de restauração e bebidas, sem prejuízo de uma breve panorâmica da normação em apreço e de fugazes referências aos locais de trabalho das empresas do turismo, às agências de viagens (estabelecimentos comerciais de venda ao público) e regiões de turismo (pessoas colectivas públicas).

No artº 1º referem-se as matérias que são tratadas no diploma, o considerável acervo de aspectos que nela são versados e constituem o seu objecto. Com especial destaque surge a protecção da exposição involuntária ao fumo do tabaco, mas não se esgota neste aspecto de prevenção do tabagismo. Com efeito, a lei abrange uma multiplicidade de matérias tal como a composição dos produtos do tabaco, informação, embalagem e etiquetagem, aspectos educacionais, interdição de publicidade, medidas para induzir a limitação ou supressão do consumo, venda a menores v.g. por meios automáticos.

O artº 2º delimita vários conceitos que são ulteriormente abordados na lei, por exemplo área de trabalho em permanência, local de trabalho, local de venda de tabaco, publicidade, recinto fechado, serviço da sociedade da informação e suporte publicitário.

2) Princípio geral de limitação de consumo de tabaco em recintos fechados de utilização colectiva seguido de uma extensa enumeração de interdições de fumar

As matérias do capítulo II (artigos 3º a 7º – limitações ao consumo de tabaco) são as que o legislador dá maior ênfase.

O artº 3º estabelece um princípio geral de limitação de consumo de tabaco em recintos fechados [todo o espaço limitado por paredes, muros ou outras superfícies e dotado de uma cobertura – artº 2º/n)] destinados a utilização colectiva – não têm de ser acessíveis ao público em geral, como sucede por exemplo com o escritório de uma empresa – com a finalidade expressamente assumida de proteger os cidadãos da exposição involuntária ao fumo.

Este princípio geral é depois concretizado em inúmeras proibições no nº 1 do artº 4º, designadamente em quaisquer serviços e organismos da Administração Pública, pessoas colectivas públicas (v.g. regiões de turismo), locais de trabalho, locais de atendimento directo ao público, estabelecimentos nos quais se prestem cuidados de saúde, lares e outros estabelecimentos para idosos ou deficientes, locais destinados a menores de 18 anos (infantários, creches, ocupação de tempos livres, colónias e campos de férias), estabelecimentos de ensino (independentemente da idade dos alunos e grau escolar, abrangendo espaços como salas de reuniões, de estudo, cantinas e refeitórios), centros de formação profissional, museus, arquivos, bibliotecas, salas e recintos de espectáculos, recintos de diversão, zonas fechadas das instalações desportivas, grandes superfícies comerciais e estabelecimentos comerciais de venda ao público (v.g. agências de viagens), cantinas refeitórios e bares de entidades públicas ou privadas exclusivamente afectos ao respectivo pessoal, áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, aeroportos, estações ferroviárias e rodoviárias de passageiros, gares marítimas e fluviais, metropolitano, parques de estacionamento cobertos, elevadores, cabinas telefónicas fechadas e caixas de Multibanco em recintos fechados.

Ressalva-se ainda qualquer outro lugar onde, no qual por determinação da gerência – as denominadas normas de funcionamento privativas – ou de outra legislação aplicável que não a presente lei (exemplificando-se com a da prevenção de riscos ocupacionais), se interdite fumar.

Nas alíneas p) e q) do nº 1 do artº 4º surgem-nos respectivamente os estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos «onde sejam prestados serviços de alojamento» e os estabelecimentos de restauração ou de bebidas, incluindo-se, nestes últimos, os que possuam salas ou espaços destinados a dança (artº 2º da Lei da Restauração e Bebidas).

A formulação no que respeita aos estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos não é feliz. Em primeiro lugar, porque particulariza desnecessariamente os estabelecimentos hoteleiros, os quais constituem um dos quatro tipos de empreendimentos turísticos (artº 1º/2 da Lei dos Empreendimentos Turísticos). Depois pela sua redundância, já que é elemento essencial da definição de empreendimento turístico a prestação de «serviços de alojamento temporário» (artº 1º/1 LET). Em terceiro lugar, deixa de fora outras modalidades de alojamento turístico como o turismo no espaço rural e o turismo de natureza. A possibilidade que adiante veremos de reserva de andares, unidades de alojamento ou quartos para fumadores não valerá também no domínio do turismo no espaço rural?

O nº 2 do artº 4º determina a interdição de fumar num alargado – e aparentemente exaustivo – leque de transportes públicos.

3) Excepções à interdição de fumar em determinados locais de utilização colectiva. Áreas ao ar livre e áreas delimitadas para fumadores

Depois do artº 3º ter consagrado o princípio geral de limitação de consumo de tabaco em recintos fechados de utilização colectiva e de o artº 4º ter enumerado um vasto acervo de proibições, o artº 5º vem consagrar as excepções às proibições fixadas no preceito anterior.

É o caso das áreas exclusivamente destinadas a pacientes fumadores em hospitais e serviços psiquiátricos e de celas ou camaratas para reclusos fumadores nos estabelecimentos prisionais. Neste último caso, alude-se expressamente à possibilidade de fumar nas áreas ao ar livre.

Seguem-se as áreas ao ar livre de todos aqueles locais que vimos vigorar a interdição de fumar, designadamente administração pública, locais de trabalho, de atendimento directo ao público, onde se prestem cuidados de saúde, lares e outros estabelecimentos para idosos e deficientes, centros de formação profissional, museus, arquivos, bibliotecas, salas e recintos de espectáculos, grandes superfícies e estabelecimentos comerciais de venda ao público, recintos de feiras e exposições, cantinas e bares de entidades públicas ou privadas exclusivamente afectos ao respectivo pessoal, aeroportos, estações ferroviárias e rodoviárias de passageiros, gares marítimas e fluviais e estabelecimentos de ensino superior.

Esta permissão de fumar nas áreas ao ar livre é extensiva aos estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos e aos estabelecimentos de restauração e bebidas, incluindo os que disponham de salas ou espaços destinados a dança (artº 5º/3).

Prevê-se a faculdade de áreas delimitadas para fumadores na Administração Pública, locais de trabalho, lares e outros estabelecimentos para idosos ou deficientes, salas de espectáculos, recintos de diversão, feiras e exposições, grandes superfícies e estabelecimentos comerciais, estabelecimentos de ensino superior e centros de formação profissional não frequentados por menores de dezoito anos.

Esta possibilidade de áreas delimitadas para fumadores vigora ainda para os estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos bem como para aeroportos, estações ferroviárias e rodoviárias de passageiros, gares marítimas e fluviais (artº 5º/5).

O triplo condicionalismo das áreas para fumadores, de harmonia com as alíneas a) a c) do nº 5 do artº 5º, é o seguinte:

a) Sinalização mediante a afixação de dísticos em locais visíveis (matéria que é desenvolvida no artº 6º);
b) Separação física das demais instalações, ou, em alternativa, disponham de dispositivo de ventilação, ou qualquer outro, desde que autónomo, obstando à propagação do fumo nas áreas contíguas;
c) Garantia de ventilação directa para o exterior, tendo como escopo a protecção do fumo relativamente aos cidadãos não fumadores, sejam eles trabalhadores ou clientes.

Há ainda que atender ao regime dos estabelecimentos de restauração e bebidas, incluindo os que possuam espaços ou salas destinados a dança. A norma excepcional – ou seja, para um caso particular adopta uma solução diametralmente oposta à regra geral – figura no nº 6 do artº 5º: nos estabelecimentos com área destinada ao público inferior a 100 m², o proprietário pode optar por estabelecer a permissão de fumar, desde que cumpra o citado triplo condicionalismo das alíneas a) a c) do nº 5 do artº 5º.

Este regime de excepção em determinado sector da actividade económica e para estabelecimentos de área média ou reduzida deve-se fundamentalmente, segundo creio, à influência da ARESP, e encontrou no deputado do PS, Afonso Candal, um dos principais arautos. O PS que tanto tem sido criticado por governar sobretudo para os grandes grupos económicos, esquecendo sistematicamente as PME, não deixará de certamente de invocar esta medida de excepção em razão da exiguidade do espaço a qual, segundo determinada óptica, permitirá a sobrevivência de milhares de estabelecimentos – cafés, restaurantes, bares e discotecas com menos de 100 m² de área para o público – explorados por empresários de pequena e média dimensão.

Para os estabelecimentos de restauração e bebidas com uma área destinada ao público superior a 100 m2 deve atender-se ao regime do nº 7 do artº 5º. Podem criar-se áreas para fumadores até 30% da área total destinada ao público – incrementada até 40% nos casos em que se opte pela separação física – desde que cumpram o referido triplo condicionalismo e dois requisitos adicionais: não podem abranger as áreas destinadas exclusivamente ao pessoal nem aquelas onde os trabalhadores desenvolvam, com carácter permanente, a sua actividade.

Para os estabelecimentos hoteleiros e outros empreendimentos turísticos, o nº 8 consagra a possibilidade de reservarem andares, unidades de alojamento (quartos, suites ou apartamentos) ou quartos (conceito já compreendido no de unidade de alojamento) para fumadores até 40% do total, uma vez mais impondo a observância do triplo condicionalismo fixado nas alíneas a) a c) do nº 5 do artº 5º.

A responsabilidade pela definição das áreas para fumadores é atribuída aos responsáveis pelos estabelecimentos em causa (nº 11), ou seja, no caso dos empreendimentos turísticos e dos estabelecimentos de restauração e bebidas à respectiva entidade exploradora devendo consultar-se, consoante os casos, os serviços, comissões ou representantes dos trabalhadores em matéria de segurança, higiene e saúde no trabalho.

4) Responsabilidade pelo cumprimento das interdições de fumar e sinalização das áreas

O artº 7º faz impender sobre as entidades públicas ou privadas que tenham a seu cargo os locais a responsabilidade pela observância dos artigos 4° a 6° – proibições de fumar em zonas fechadas de utilização colectiva ou fora das áreas ao ar livre ou áreas delimitadas para fumadores –, ou seja, sobre as entidades exploradoras no caso dos empreendimentos turísticos e dos estabelecimentos de restauração e bebidas.

Num primeiro momento, devem urbanamente determinar – trata-se de um poder-dever – aos fumadores infractores que se abstenham de fumar. Caso estes não adequem o seu comportamento às normas do diploma, chamar de imediato as autoridades administrativas ou policiais. Sobre estas autoridades recai a obrigação de elaborar o respectivo auto de notícia.

No caso dos empreendimentos turísticos existe a figura do responsável pelos empreendimentos (artº 54º da LET) que, entre outros aspectos, assegura o cumprimento das disposições legais e regulamentares aplicáveis.

O nº 3 permite a qualquer utente exigir a observância da normação restritiva do uso de tabaco em espaços fechados. Para as situações em que tal não suceda, dispõe da faculdade de apresentar uma queixa por escrito – a qual deve ser circunstanciada, isto é, com os elementos factuais indispensáveis à sua correcta apreensão pela competente autoridade pública – impondo a lei que utilize para o efeito o livro de reclamações (Decreto-Lei nº 156/2005, de 15 de Setembro), instrumento que hoje se encontra disponível na generalidade dos estabelecimentos e não apenas no sector do turismo.

5) Fiscalização do diploma legal cometida no essencial à ASAE

Seguem-se os capítulos III relativo a composição e medição das substâncias contidas nos cigarros (artº 8º a 10º), o IV relativo a rotulagem e embalagem (artº 11º a 14º), o V relativo à venda (artº 15º), o VI em matéria de publicidade e promoção e patrocínio (16º a 24º) o e o VII relativo às medidas de prevenção e controlo do tabagismo.

O penúltimo capítulo, o VIII (artº 25º a 28º), respeita ao regime sancionatório estabelecendo-se no artº 25º as contra-ordenações.

Na alínea a) do nº 1, coimas de 50€ a 750€ para quem fume nos locais sujeitos a proibição ou fora das áreas ao ar livre ou áreas para fumadores.

A violação do poder-dever de as entidades que tenham a seu cargo os locais, instarem os utentes ao cumprimento das restrições decorrentes da normação do tabaco e de, numa segunda fase, prontamente comunicarem a infracção às autoridades públicas é sancionado com coimas de 50 € a 1000 €.

De montante mais elevado – coimas de 2500 € a 10000 € – são as sanções fixadas para a violação do artº 5º (excepções à proibição de fumar em zonas fechadas colectivas, designadamente as áreas ao ar livre e áreas delimitadas para fumadores) e artº 6º (sinalização).

A fiscalização do diploma compete, em regra, à ASAE (artº 28º/1) bem como a instrução dos processos, sendo a aplicação das coimas e sanções acessórias da competência da Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade.

A lei entra em vigor já no próximo dia 1 de Janeiro de 2008 (artº 31º).

Carlos Torres
Advogado
Artigo publicado em TURISVER
(On-Line – 17 de Agosto de 2007)