A figura da dispensa de requisitos confere à lei dos empreendimentos turísticos uma grande flexibilidade em matéria de classificação, permitindo o seu ajustamento à realidade do caso concreto.
Introdução
No artigo anterior (Fevereiro de 2004, nº 607) referi o órgão competente em matéria de classificação de empreendimentos turísticos – em regra a DGT (estabelecimentos hoteleiros e meios complementares de alojamento) excepto no caso dos parques de campismo em que intervêm as câmaras municipais –, as fases da classificação (provisória e definitiva) e a relevante participação do sector privado. Aludi à existência de uma sistema de classificação assente predominantemente em estrelas e expressei a minha preocupação pelo facto de uma proposta governamental que torna o sistema de classificação obrigatório em meramente facultativo, com consideráveis repercussões num dos sectores económicos mais importantes para o futuro do País, não ter sido precedida de alguma reflexão designadamente ao nível de estudos, grupos de trabalho, debates, conferências etc.
No presente artigo, o décimo que escrevo sobre os aspectos de reforma legislativa decorrentes do PDT, continuarei a versar a matéria da classificação.
Uma breve nota sobre os prazos do PDT
Antes de entrar em tal matéria gostaria de sublinhar um aspecto que embora já decorra de alguns escritos anteriores, tem sido crescentemente referido: o do incumprimento dos prazos do PDT. A minha sensibilidade aponta para que esgotado o prazo político (a contar do anúncio das medidas na cimeira de Vilamoura) e o prazo normativo (publicação na folha oficial) a comunidade turística não retira dessa inércia grandes consequências. Excepto, claro está, que teria sido preferível, mais prudente, ter precedido o seu anúncio de uma auscultação, ainda que breve, dos respectivos destinatários, em especial o sector privado (interessando-o e comprometendo-o ab initio na medida do possível ) e a calendarização das medidas ser mais ajustada à realidade. Mais, no que concerne à revisão da legislação o estrito cumprimento dos prazos do PDT teria consequências nefastas para o futuro do turismo, bastando atentar no menos feliz projecto governamental de alterações à LET (v.g. supressão dos meios complementares de alojamento, irrupção da imobiliária turística e de lazer, acentuação do movimento de esvaziamento de competências da DGT, etc.) e na ausência de um projecto alternativo minimamente estruturado no campo associativo. Imagine-se a sua passagem a letra de lei.
Caracterização e funções da classificação
Não existindo uma definição legal de classificação de empreendimentos turísticos, podemos com base na actual normação e nas precedentes, designadamente na lei hoteleira, encontrar os traços dominantes da figura.
A classificação consiste numa decisão da Administração Pública – em regra a central, através de um organismo especializado – que insere determinado empreendimento turístico numa categoria previamente definida por normas que atendem primacialmente ao grau de conforto e nível serviços.
A função principal da classificação consiste na informação dos turistas, na medida em que estabelece uma hierarquia entre os empreendimentos de uma mesma categoria ou tipo, permitindo ao consumidor intuir os elementos mínimos que resultarão da sua escolha. O utente de um empreendimento turístico sabe que, não obstante pequenas e inevitáveis variações, a classificação resulta do preenchimento de uma série de requisitos legais que imperam uniformemente em todo o território nacional e que são (ou deveriam ser) periodicamente verificados por um organismo público e independente não só aquando da abertura do empreendimento mas durante toda a sua vida comercial.
Para além desta função principal existem outras funções acessórias que passarei brevemente em revista.
A classificação constituiu a partir dos anos sessenta um instrumento de modernização da oferta de alojamento maxime ao nível hoteleiro. O investimento que permitia ao hoteleiro ingressar numa categoria superior tinha associado o incentivo do aumento do preço. Esta função de incentivo do investimento na melhoria das estruturas de alojamento turístico foi tanto mais eficaz quando acompanhada de ajudas económicas do Estado (subsídios total ou parcialmente a fundo perdido, bonificações de juros, incentivos fiscais diversificados).
A classificação foi igualmente utilizada para a aplicação de regimes administrativos – v.g. fixação de preços – e em sede fiscal através da diferenciação de taxas de IVA. As maiores taxas de IVA para os hotéis situados no topo de classificação geraram, porém, um efeito perverso, os pedidos de baixa de classificação como sucedeu com grande notoriedade na vizinha Espanha.
Constitui, também, um instrumento fundamental para um país com vocação turística medir a quantidade e sobretudo a qualidade da sua oferta de alojamento, permitindo o controlo pela administração pública do alojamento turístico e aferir a sua capacidade em termos nacionais, por determinada região, etc.
Outra das características respeita à generalização da classificação, isto é, abrange tanto as formas clássicas de alojamento como as que vão emergindo.
O carácter assaz flexível das normas sobre classificação
É, com alguma frequência, veiculada a ideia de uma grande rigidez da lei dos empreendimentos turísticos no que tange à matéria de classificação. Tal característica, de harmonia com tais posições, motiva frequentes intervenções do próprio Secretário de Estado do Turismo para atenuar esses alegados excessos da lei e, assim, garantir-se a continuação do investimento no turismo, em especial do estrangeiro.
Este tipo de intervenções do Secretário de Estado do Turismo – porventura fatigantes em razão da natureza das matérias e da frequência com que ocorrem – desviam-no do núcleo de funções materiais da governação. São, no entanto, perfeitamente dispensáveis atenta figura da dispensa de requisitos a qual se encontra prevista no artº 40º da LET, aplicável a todos os tipos de empreendimentos turísticos: estabelecimentos hoteleiros, meios complementares de alojamento, parques de campismo e conjuntos turísticos.
Os requisitos fixados imperativamente para a generalidade dos empreendimentos e dos quais depende a atribuição de determinada classificação podem, caso a caso, ser dispensados pela DGT.
De harmonia com a lei, tal dispensa pode ocorrer por duas grandes ordens de razões, vertidas na lei com uma enorme amplitude, a saber:
1ª) Quando da sua observância resultar o comprometimento da rendibilidade do empreendimento;
2ª) Provável afectação das características arquitectónicas ou estruturais de imóveis classificados ou com reconhecido valor histórico, arquitectónico, artístico ou cultural.
Prevê-se ainda que a dispensa dos requisitos ainda possa ser estendida em sede regulamentar a projectos reconhecidamente inovadores e valorizantes da oferta turística. Mais uma via a explorar que poderá acentuar o pendor marcadamente flexibilizante da lei dos empreendimentos turísticos em sede de classificação.
Esta importante competência da DGT deverá, no entanto, ser exercida com parcimónia, em razão da grande amplitude com que surge consagrada na lei, especialmente nos casos em que a dispensa de requisitos motivada por considerações de rendibilidade possa, de algum modo, induzir factores concorrenciais desproporcionados. O princípio da igualdade deverá nortear, neste particular, a actividade da DGT.
Atenta esta importante válvula de segurança, a lei dos empreendimentos turísticos constitui um quadro normativo eivado de uma acentuada flexibilidade em matéria de classificação, a qual é, assim, susceptível de ajustamentos adequados ao caso concreto, levados a cabo pelo órgão da Administração Pública fortemente especializado e que melhor conhece tal realidade.
As normas sobre classificação devem naturalmente reflectir as constantes evoluções técnicas as mutações nos padrões de consumo dos turistas, pelo que lhe estão inevitavelmente associadas duas outras características: a complexidade e a instabilidade.
Este tipo de normas reflectem sobretudo as concepções políticas de cada Estado no domínio da qualidade do seu turismo. Necessariamente mais exigentes quando os governantes não prescindem de conformar activamente a oferta turística na importante vertente do alojamento. Daí que não tenha sido ainda possível o estabelecimento de um corpo de normas que do ponto de vista internacional discipline com um mínimo de uniformidade a importante matéria da classificação do alojamento turístico e continuemos, assim, a assistir a grandes assimetrias no tratamento que cada Estado lhe confere.
Turisver - Ano XIX - nº 617, 5 de Julho de 2004
